Incongruenze CAD – Codice dei Beni Culturali. Proposta di revisione e richiesta di audizione ed istituzione di un tavolo tecnico di confronto.

All’On.le G. Del Rio
Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri

A S.E. on.le Sig.ra Ministro M. Madia,
Ministero per la semplificazione la Pubblica Amministrazione

A S.E. On.le Sig. Ministro D. Franceschini,
Ministero per i Beni e le Attività culturali e il Turismo

All’Uff. Legislativo del MiBACT

Agenzia per l’Italia Digitale

Alla Direzione Generale per gli Archivi

Alla Conferenza Stato-Regioni:

Commissioni permanenti per “l’Innovazione tecnologica” e “Cultura”

e per conoscenza
A. S.E. On.le Giancarlo Galan,
Presidente della Commissione VII della Camera dei Deputati

A. S.E. sen. Andrea Marcucci
Presidente della Commissione VII del Senato della Repubblica

Proprie sedi

La recente pubblicazione, sulla G. U. del 12/01/2015, del D.P.C.M. 14.11.2014, che ha approvato le Regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici nonché di formazione e conservazione dei documenti informatici delle pubbliche amministrazioni, costituisce l’ultimo atto di una serie di provvedimenti normativi rispetto ai quali gli archivisti professionisti sentono il dovere di intervenire per contestare una modalità errata e meramente formalistica di affrontare il problema della gestione e della conservazione dei documenti in ambiente digitale.

L’improvvisa, quanto inutile, accelerazione delle norme attuative del CAD degli ultimi due anni rischia di produrre l’ennesimo gap, l’ennesimo profondo divario tra norma e attuazione, tra validità ed effettività, senza un profondo ragionamento sulle competenze e sulle professionalità più idonee ad affrontare una materia così delicata: c’è il rischio di produrre danni irreparabili ai flussi documentali della Pubblica Amministrazione e, allo stesso tempo, generare inutile spesa pubblica.

La previsione di un responsabile della gestione documentale previsto dal CAD ha dato luogo ad interpretazioni abbastanza surreali relativamente a competenze e capacità di gestire la complessità di questa indispensabile trasformazione. Di fatto si assiste ad una diffusa quanto erronea e pericolosa concezione di tale figura che tende a limitarne conoscenze e competenze ai soli aspetti formali indicati dal CAD e dalle sue norme attuative, senza che essa abbia una fondata cognizione di come funziona realmente il flusso documentale, secondo quali procedure, criteri gestionali e ragionamenti logici di fruizione e conservazione, che riflettano, facilitandola, la complessa realtà delle diverse istituzioni pubbliche e private, che hanno normalmente regole e prassi di gestione profondamente diverse l’una dall’altra.

Al contempo si assiste alla proliferazione di percorsi formativi di nemmeno cento ore – e di costo anche elevato, in verità – dedicati alla materia, ma limitati per lo più alla sola conoscenza della normativa attuale sul documento digitale, senza quegli insegnamenti fondamentali e quel collegamento reale ad esperienze e prassi operative necessarie per fornire al personale della P. A. una conoscenza approfondita del funzionamento e della gestione del flusso documentale. Il protocollo informatico – che sembra essere l’unico elemento noto di tali argomenti – è solo una parte, certamente rilevante, della gestione documentale in ambiente digitale, che tuttavia non esaurisce la ricchezza degli atti che si producono nella P. A., i quali rischiano di andare irrimediabilmente perduti se non si interviene a garantire la gestione e la successiva conservazione di ogni singolo documento non soggetto a distruzione autorizzata.

Normalmente questo ruolo spetta ad una figura professionale certa e definita, l’archivista, che stranamente la normativa vigente lascia ai margini del sistema delineato dal CAD, affidando l’intero processo di gestione e conservazione documentale digitale all’improvvisazione piuttosto che alla conoscenza vera del processo ed alle professionalità collegate. Al fine di avviare un positivo confronto con le SS. VV. si illustra, di seguito, una ragionata disamina della normativa di riferimento per suggerire proposte tese ad evitare che il passaggio dal documento cartaceo al documento digitale possa costituire un serio problema piuttosto che un’occasione di avanzamento e di progresso.

CAD approvato con D.lgs 82/2005, art. 44 1. Il sistema di conservazione dei documenti informatici garantisce: a) l’identificazione certa del soggetto che ha formato il documento e dell’amministrazione o dell’area organizzativa omogenea di riferimento di cui all’articolo 50, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445; b) l’integrità del documento; c) la leggibilità e l’agevole reperibilità dei documenti e delle informazioni identificative, inclusi ì dati di registrazione e di classificazione originari; d) il rispetto delle misure di sicurezza previste dagli articoli da 31 a 36 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dal disciplinare tecnico pubblicato in allegato B a tale decreto.
CAD con modifiche approvato con D.lgs 235/2010, art. 44 Il sistema di conservazione dei documenti informatici assicura: a) l’identificazione certa del soggetto che ha formato il documento e dell’amministrazione o dell’area organizzativa omogenea di riferimento di cui all’articolo 50, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445; b) l’integrità del documento; c) la leggibilità e l’agevole reperibilità dei documenti e delle informazioni identificative, inclusi i dati di registrazione e di classificazione originari; d) il rispetto delle misure di sicurezza previste dagli articoli da 31 a 36 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dal disciplinare tecnico pubblicato in allegato B a tale decreto.
1-bis. Il sistema di conservazione dei documenti informatici è gestito da un responsabile che opera d’intesa con il responsabile del trattamento dei dati personali di cui all’articolo 29 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e, ove previsto, con il responsabile del servizio per la tenuta del protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi di cui all’articolo 61 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, nella definizione e gestione delle attività di rispettiva competenza.
1-ter. Il responsabile della conservazione può chiedere la conservazione dei documenti informatici o la certificazione della conformità del relativo processo di conservazione a quanto stabilito dall’articolo 43 e dalle regole tecniche ivi previste, nonché dal comma 1 ad altri soggetti, pubblici o privati, che offrono idonee garanzie organizzative e tecnologiche.
DPCM 3.12.2013 Art. 6. Ruoli e responsabilità 1. Nel sistema di conservazione si individuano almeno i seguenti ruoli: a) produttore; b) utente; c) responsabile della conservazione.
2. (omissis)
3. Il responsabile della gestione documentale o il responsabile del servizio per la tenuta del protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi assicura la trasmissione del contenuto del pacchetto di versamento, da lui prodotto, al sistema di conservazione secondo le modalità operative definite nel manuale di conservazione.
(Omissis)
5. Il responsabile della conservazione definisce e attua le politiche complessive del sistema di conservazione e ne governa la gestione con piena responsabilità ed autonomia, in relazione al modello organizzativo adottato ai sensi dell’art. 5.
6 . Il responsabile della conservazione, sotto la propria responsabilità, può delegare lo svolgimento del processo di conservazione o di parte di esso ad uno o più soggetti di specifica competenza ed esperienza in relazione alle attività ad essi delegate. Tale delega è formalizzata, esplicitando chiaramente il contenuto della stessa, ed in particolare le specifiche funzioni e competenze affidate al delegato.
Art. 7.
Responsabile della conservazione
1. Il responsabile della conservazione opera d’intesa con il responsabile del trattamento dei dati personali, con il responsabile della sicurezza e con il responsabile dei sistemi informativi che, nel caso delle pubbliche amministrazioni centrali, coincide con il responsabile dell’ufficio di cui all’art. 17 del Codice, oltre che con il responsabile della gestione documentale ovvero con il coordinatore della gestione documentale ove nominato, per quanto attiene alle pubbliche amministrazioni.
(omissis)
2. Nelle pubbliche amministrazioni, il ruolo del responsabile della conservazione è svolto da un dirigente o da un funzionario formalmente designato.
3.Nelle pubbliche amministrazioni, il ruolo di responsabile della conservazione può essere svolto dal responsabile della gestione documentale ovvero dal coordinatore della gestione documentale, ove nominato.
L. 241/1990, come modificata dalla L. 11/02/2005 Art. 4
Ove non sia già direttamente stabilito per legge o per regolamento, le pubbliche amministrazioni sono tenute a determinare per ciascun tipo di procedimento relativo ad atti di loro competenza l’unità organizzativa responsabile della istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell’adozione del provvedimento finale.
2. Le disposizioni adottate ai sensi del comma 1 sono rese pubbliche secondo quanto previsto dai singoli ordinamenti.
Articolo 5
(Responsabile del procedimento)
1. Il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé o ad altro dipendente addetto all’unità la responsabilità della istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento nonché,
eventualmente, dell’adozione del provvedimento finale.
2. Fino a quando non sia effettuata l’assegnazione di cui al comma 1, è considerato responsabile del singolo procedimento il funzionario preposto alla unità organizzativa determinata a norma del comma 1 dell’articolo 4.
3. L’unità organizzativa competente e il nominativo del responsabile del procedimento sono comunicati ai soggetti di cui all’articolo 7 e, a richiesta, a chiunque vi abbia interesse.

Osservazioni preliminari

Il Codice dell’Amministrazione Digitale, così come modificato con D.lgs. 30.12.2010, n. 235, ha introdotto una modifica sostanziale all’art. 44 come formulato dal precedente D.lgs 82/2005, indicando specificamente le responsabilità necessarie al corretto funzionamento del flusso documentale in ambiente digitale e le relative responsabilità in ordine al processo di conservazione documentale.

Il quadro delle responsabilità individuate dal D.lgs. 235/2010 è stato oggetto di un ulteriore atto normativo con il D.P.C.M. del 3.12.2013, recante Regole tecniche in materia di sistema di conservazione, il quale, all’art. 7, stabilisce che il

Responsabile della conservazione opera d’intesa con il responsabile del trattamento dei dati personali, con il responsabile della sicurezza e con il responsabile dei sistemi informativi che, nel caso delle pubbliche amministrazioni, coincide con il responsabile dell’ufficio di cui all’art. 17 del Codice, oltre che con il responsabile della gestione documentale ovvero con il coordinatore della gestione documentale, ove nominato.

Come il suddetto quadro normativo dimostra, si tratta di un panorama estremamente frastagliato di responsabilità che, a nostro avviso, ha dato luogo a un’errata interpretazione della statuizione legislativa, poiché il contenuto della norma si riferisce chiaramente alla sola responsabilità procedimentale di cui agli artt. 4 e 5 della L. 241/1990, e non introduce, come alcuni sostengono, una nuova figura professionale. A parere del Direttivo della scrivente Associazione, la modifica apportata al CAD con il D.lgs. 235/2010 introduce soltanto una facilitazione interpretativa indicando i contenuti sostanziali della responsabilità procedimentale riferita unicamente alla dimensione organizzativa degli uffici connessa alla trasformazione in senso digitale delle attività, per stabilizzare e rendere effettiva l’introduzione del CAD stesso nelle attività ordinarie dell’amministrazione pubblica, in colpevole ritardo sul tema. Il legislatore tuttavia, con tale modifica, privando il termine responsabilità di un espresso riferimento alla sua natura procedimentale, ha indotto erroneamente molti a credere che ciò comporti l’introduzione di una nuova figura dotata di specifica professionalità. Infatti, si desume chiaramente dal testo che responsabilità è riferita alla cognizione di natura procedimentale, cioè all’attività attraverso la quale si forma la volontà funzionalizzata dell’amministrazione in obbedienza al disposto della legge in questione; attività, peraltro, che è anche finalizzata alla realizzazione di un obiettivo dirigenziale. Dunque, si tratta di cosa ben diversa dall’introduzione surrettizia di una nuova figura che comporti un nuovo profilo professionale in tal senso caratterizzato, ossia collegato a specifici percorsi di studio e di formazione tecnico-abilitante. È chiaro l’intento del legislatore di introdurre un nuovo contenuto normativo obbligatorio per l’amministrazione, che richiede, ai fini della sua effettività, soltanto momenti di formazione tematica per l’esercizio consapevole delle funzioni amministrative relative allo svolgimento ed all’ampliamento del CAD approvato con D.lgs 235/2010. La responsabilità, invero, per essere esercitata deve anche essere individuata e descritta per poter essere valutata e, quindi, inserita nei piani delle performances dei dirigenti e dei funzionari coinvolti nel processo di conseguimento degli obiettivi dirigenziali, così come disposto dal D.lgs 150/2009. La qual cosa, infatti, è espressamente prevista dallo stesso CAD che, all’art. 12, comma 1-bis e 1-ter, collega tale innovazione alla valutazione del personale proprio per conferire una maggiore effettività alle norme del Codice in questione. Viene stabilito per conseguenza che le amministrazioni pubbliche, nella redazione del piano delle performance di cui all’articolo 10 del d.lgs. 150/2009, dettino norme specifiche per l’attuazione delle disposizioni del D.lgs n. 235/2010. Tale statuizione sembra avere natura imperativa. L’impianto normativo stabilito con l’adozione del CAD, dunque, è rilevante anche ai fini della misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale dei dirigenti. É questa, dunque, la cornice di contesto che occorre tener presente.

Osservazione n. 1

Che di responsabilità procedimentale si tratti è desumibile dall’art. 44, comma 1bis del CAD, laddove si stabilisce espressamente che la responsabilità è connessa alla definizione e gestione di competenze d’ufficio che, in quanto delegabili, devono essere di natura istruttoria, mentre la professionalità non può essere soggetta a delega. Per ciò che riguarda la P. A. si tratta in sostanza di stabilire e individuare il contenuto di un’attività procedimentale in capo all’Unità Operativa deputata allo svolgimento di tale mansione, così come previsto dall’art. 4 della L. 241/90.

Peraltro, mentre il procedimento amministrativo è delegabile al funzionario o ad altri soggetti, il provvedimento, anche per ciò che riguarda questa materia, resta sempre in capo alla responsabilità del dirigente poiché strettamente e imprescindibilmente connesso all’esercizio della sua funzione. Il provvedimento, d’altro canto, com’è noto, viene reso ex informata conscientia, sulla base dell’attività istruttoria compiuta da altri. Ad ulteriore conferma della nostra tesi, nel caso del responsabile della conservazione, il D.P.C.M. 3.12.2013, attuativo del D.lgs 235/2010, afferma all’articolo 6 i ruoli e le responsabilità di tale figura, ossia i contenuti tipici della responsabilità amministrativa connessa ai procedimenti. Inoltre, il citato D.P.C.M. recita testualmente all’art 7, comma 3:

Nelle pubbliche amministrazioni, il ruolo del responsabile della conservazione è svolto da un dirigente o da un funzionario formalmente designato;

al successivo comma 4, afferma che

Nelle pubbliche amministrazioni, il ruolo di responsabile della conservazione può essere svolto dal responsabile della gestione documentale ovvero dal coordinatore della gestione documentale, ove nominato.

Neppure il D.P.C.M. 3.12.2013, dunque, afferma l’eguaglianza responsabilità = professionalità, visto che il richiamato art. 7, comma 3 affida l’esercizio di tale responsabilità ad un dirigente o funzionario a ciò designato, senza indicarne la formazione professionale. E d’altro canto, che la responsabilità della conservazione, così come descritta, non sia collegata ad una professionalità specifica lo dimostra la definizione dell’attività da svolgere così come indicata nell’art. 6, comma 5 del D.P.C.M. 3.12.2013 che infatti recita:

Il responsabile della conservazione definisce ed attua le politiche complessive del sistema di conservazione e ne governa la gestione con piena responsabilità ed autonomia, in relazione al modello organizzativo adottato ai sensi dell’art. 5.

Lo stesso articolo 6, al comma 6, stabilisce che il responsabile della conservazione può “delegare lo svolgimento del processo di conservazione o di parte di esso ad uno o più soggetti di specifica competenza ed esperienza in relazione alle attività ad essi delegate”. A parere della scrivente Associazione si rimane nell’alveo della responsabilità procedimentale, così come di natura procedimentale anche sono le attività declinate al successivo art. 7, le quali, pur nella loro ampiezza [1], sono tutte attività afferenti alla generale responsabilità di un dirigente di ufficio più che essere tipiche di contenuti e attività tecnico-professionali in senso proprio. Si evidenzia, inoltre, che anche gli altri titolari di responsabilità così come declinate dal CAD, sono sempre configurabili come titolari di una responsabilità di procedimento, piuttosto che essere collegati alla professionalità specifica, la quale, com’è noto, non può per definizione essere delegata, poiché è fondata su un patrimonio di formazione e conoscenze proprie dei singoli individui e quindi non cedibile in un contesto lavorativo. Molto più correttamente e semplicemente il D.P.R. 445/2000, art. 61, comma 2 ha previsto un collegamento espresso tra l’attività procedimentale e la professionalità specifica (possesso di idonei requisiti professionali o di professionalità tecnico archivistica acquisita a seguito di processi di formazione definiti secondo le procedure prescritte dalla disciplina vigente).

Neppure appare chiaro se la delega della responsabilità ad un funzionario o ad altro soggetto esterno all’amministrazione comporti la cessione della sola attività del procedimento ovvero la stessa titolarità in ordine all’assunzione degli atti provvedimentali. Tale delega deve essere formalizzata, esplicitando chiaramente il contenuto della stessa, ed in particolare le specifiche funzioni e competenze affidate al delegato. A parer nostro ciò provoca una crisi del ruolo e della responsabilità dirigenziale rispetto al piano delle performances cui invece, ai sensi del citato art. 12 del CAD, è strettamente connessa. L’unica figura realmente innovativa è quella del Conservatore che, però, è un soggetto corrispondete a una persona giuridica, così come specificamente previsto dal CAD art. 44, comma 1-ter, il quale deve offrire idonee garanzie organizzative e tecnologiche per poter ottemperare a quanto previsto dall’art. 43. Ai sensi del successivo art 44-bis i Conservatori accreditati, ossia

i soggetti pubblici e privati che svolgono attività di conservazione dei documenti informatici e di certificazione dei relativi processi anche per conto di terzi ed intendono conseguire il riconoscimento del possesso dei requisiti del livello più elevato, in termini di qualità e di sicurezza, chiedono l’accreditamento presso DigitPA (ora AgID).

Osservazione n. 2

La scrivente Associazione ritiene che il testo di legge ha imposto soltanto la formazione di una responsabilità ex officio senza stabilire le professionalità che dovrebbero presiedere alla trasformazione dell’attività documentale della P. A. Peraltro, così com’è concepita, la norma, se non correttamente interpretata ed applicata, non può che generare spesa pubblica. Difatti la frammentazione delle responsabilità in astratto potrebbe comportare una surrettizia proliferazione di obiettivi dirigenziali, cioè una responsabilità di procedimento individuata dal CAD in capo a più figure dirigenziali (Responsabile della conservazione, Responsabile del trattamento dei dati personali, Responsabile della sicurezza, Responsabile dei sistemi informativi) con connessi premi di risultato, come anche un aumento esponenziale di indennità di ufficio per più funzionari incaricati, per delega, delle diverse responsabilità di procedimento stabilite dal CAD stesso.

Se la valutazione sul tema, nella fase propedeutica all’attività legislativa, fosse stata attenta non solo agli aspetti delle responsabilità formali ma anche agli aspetti di merito, si sarebbe dovuto ammettere che, per il decollo di questa fondamentale attività, sono sicuramente necessari quei profili professionali già esistenti, ovvero l’archivista e l’informatico che, storicamente e necessariamente, operano nel settore della gestione dei documenti in ambiente informatico per la specifica formazione professionale acquisita nel corso di un regolare ciclo di studi, e necessariamente abbinata ad un’adeguata preparazione in materia di garanzia dei dati personali richieste dal D.lgs 196/2003.

Questo sarebbe stato un corretto procedimento volto a stabilire un collegamento acclarato e necessario, quindi non discrezionale, tra la responsabilità e professionalità certe, strutturate, fondate su un’esperienza curricolare, così come già aveva previsto il D.P.R. n. 445/2000 che assegna il “servizio per la gestione informatica dei documenti, dei flussi documentali e degli archivi” ad “un dirigente ovvero un funzionario, comunque in possesso di idonei requisiti professionali o di professionalità tecnico archivistica acquisita a seguito di processi di formazione definiti secondo le procedure prescritte dalla disciplina vigente”.

In sostanza, mentre il D.lgs n. 235/2010 introduce contenuti nuovi non ha poi avuto l’accortezza ed il coraggio di pensare alla reingegnerizzazione dei processi e dei flussi documentali affidandoli alle professionalità specifiche. Se il citato D.lgs. 235/2010 non era l’atto più idoneo a prevedere tale collegamento, certo non lo ha fatto il successivo D.P.C.M. 3.12.2013 attuativo delle istanze generali del CAD. Quest’ultimo, peraltro, all’art. 5, stabilisce che

il sistema di conservazione opera secondo modelli organizzativi esplicitamente definiti che garantiscono la sua distinzione logica dal sistema di gestione documentale, se esistente.

La distinzione, per quanto ovvia, introduce ad una riflessione ulteriore riferita alla contraddittorietà rispetto al quadro delle professionalità previste. Mentre si conferisce grande enfasi alla figura del responsabile della conservazione, figura obbligatoria del sistema, sembra invece discrezionale la nomina di un responsabile del servizio per la tenuta del protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi di cui all’art. 61 del D.P.R. 445/2000, poiché introduce o prende atto di una discrezionalità rispetto ad un testo normativo di pari rango nel momento in cui il testo afferma “ove nominato”.

Lo stesso D.P.C.M. 3.12.2013 all’art 7, comma 4, afferma che

Nelle pubbliche amministrazioni, il ruolo di responsabile della conservazione può essere svolto dal responsabile della gestione documentale ovvero dal coordinatore della gestione documentale, ove nominato.

Anche qui un elemento di discrezionalità che appare sospetto.

Riteniamo grave che il momento della formazione e/o gestione del flusso documentario della P. A., cui tanta parte del CAD è dedicato, e che svolge un ruolo imprescindibile, in assenza del quale non avrebbe ragione l’intero sistema di conservazione, attualmente non sia presidiato da un professionista dedicato ed esperto del flusso documentale.

Qui Arch.I.M. intravede una confusione pericolosa e grave ai fini del corretto rapporto tra il flusso di gestione dei documenti e il principio della conservazione. Come spiegato bene nell’art. 3, comma 3 del DPCM 3.12.2013,

Il responsabile della gestione documentale o il responsabile del servizio per la tenuta del protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi assicura la trasmissione del contenuto del pacchetto di versamento, da lui prodotto, al sistema di conservazione secondo le modalità operative definite nel manuale di conservazione;

dunque questa figura, ci permettiamo di osservare, se è un archivista ha sicuramente esatta cognizione delle procedure connesse alla funzione della conservazione; invece, non è certo che sia possibile il contrario, ovvero che un responsabile della conservazione genericamente definito e senza uno specifico percorso professionale, così come anche il soggetto Conservatore, abbia esatta cognizione del processo di archiviazione.

Qui si intravede una carenza di logicità tra le diverse parti del CAD, nel senso che tutta la delicata fase connessa alla produzione e gestione del flusso documentale in ambiente digitale sembra quasi sminuita per la carenza di una professionalità strutturata, mentre al contrario emerge la figura obbligatoria del responsabile della conservazione con un elenco di attività che un archivista saprebbe gestire sicuramente con maggiore cognizione di causa rispetto ad altre professionalità. L’archivio è archivio sempre, quale che ne sia il supporto, e l’archivista esercita la funzione di conservazione, tutela, e fruizione quale che sia la natura dei supporti sottoposti alla sua cura professionale.

In questo quadro normativo così disarticolato che genera poca chiarezza ed incerte interpretazioni, Arch.I.M. denuncia – mentre si affermano alcuni soggetti interessati al mercato della formazione (quella che produce molti titoli e pochi risultati) che tentano di spacciare con argomentazioni surrettizie il contenuto della responsabilità di procedimento per individuazione di nuova specifica professionalità – la colpevolezza della P. A. nel non assumere nelle dotazioni organiche degli uffici figure di specializzati in archivistica in attuazione dell’art. 61 del D.P.R. 445/2000, cioè degli unici professionisti dotati di quelle conoscenze che regolano la formazione, la gestione e conservazione dei flussi documentali, quale che ne sia il loro supporto. Il citato art. 61, al comma 1, difatti, impone la figura del responsabile del “servizio per la tenuta del protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi” cui, ai sensi del successivo comma 2, è preposto “un dirigente ovvero un funzionario, comunque in possesso di idonei requisiti professionali o di professionalità tecnico archivistica acquisita a seguito di processi di formazione definiti secondo le procedure prescritte dalla disciplina vigente”. In questo caso la norma stabilisce in modo chiaro l’affidamento di un servizio a professionalità specifica associando logicamente la responsabilità ex officio alla funzione che deve essere svolta, o delegata, come avviene per i sociologi e gli assistenti sociali per la gestione dei servizi sociali, per ingegneri e architetti per gli uffici preposti alle opere pubbliche ed urbanistica, per il personale di area medica per la gestione delle attività sanitarie ecc.

Dunque, invece di prevedere una professionalità specifica per il raggiungimento di un fine ichiarato importante quale quello dell’innovazione sostanziale delle sue attività, la P. A. si è ben guardata dall’attuare, tranne lodevoli eccezioni, questa prescrizione affidando tale competenza a personale già in servizio nella P. A. medesima, senza alcuna professionalità specifica e in genere di Fascia C. Il risultato di questa scelta al ribasso, che corrisponde ad inadempienza rispetto al dettato della norma, è sotto gli occhi di tutti.

Tralasciando in questa sede lo stato dei flussi documentali cartacei della P. A. e dei relativi criteri di gestione e conservazione mediamente pessimi in tutto il paese, occorre notare che a 15 anni dall’approvazione del D.P.R. 445/2000 e a distanza di 10 anni dall’approvazione del C.A.D. il processo di dematerializzazione della P. A. è realtà tutt’altro che consolidata nel nostro paese, anzi è in un ritardo colpevole e costoso.

Ritardo colpevole perché non si è ancora compreso che la dematerializzazione e la digitalizzazione non comportano solo il cambiamento della forma classica del documento, cioè il supporto sul quale vengono riversate le informazioni, gli atti, i fatti di interesse della P. A., ma determinano anche, e soprattutto, una diversa disposizione e trasformazione delle informazioni stesse rispetto al tradizionale supporto cartaceo. Per molti, invece, il documento elettronico consiste unicamente nella sua specularità al formato cartaceo.

Non casualmente lo scorso 16 settembre 2014, il Presidente del Consiglio ha denunciato in Parlamento che la digitalizzazione della pubblica amministrazione deve servire “a progettare il futuro, non a digitalizzare l’esistente”. Si tratta di un’affermazione più che condivisibile. In questo senso si sarebbe dovuto lavorare da dieci anni a questa parte. Sarebbe utile iscrivere in questo appello la necessità di lavorare seriamente a che il procedimento amministrativo elettronico non scimmiotti, come invece accade, il relativo procedimento cartaceo e che la P. A. si affidi, nella gestione dei flussi documentali e della molteplicità di informazioni e dati, proprio a quello specialista qual è l’archivista, che, d’intesa con altri professionisti della P. A. aiuti, sostenga ed orienti questa necessaria trasformazione.

Perché ancora si tarda ad impiegare non figure genericamente formate, ma professionisti della scienza del documento quali gli archivisti!? Quale attività più propria per la P. A. che il ricorso a professionalità specifiche per accompagnare questo processo?

Ci si augura che si prenda coscienza che il ritardo della dematerializzazione documentaria è un ritardo gravemente costoso, poiché negli anni la P. A. nella sua interezza ha dovuto organizzare infiniti corsi di formazione su questi temi per i propri dipendenti, assunti con altre qualifiche o altra professionalità, che hanno fruttato molti titoli formativi ma poca specializzazione e conseguentemente ritardi e pessima gestione. Alla spesa sostenuta per tali corsi, infatti, si aggiunge il costo indiretto, forse ancora maggiore, determinato dal forte contributo dato dalla scorretta gestione dei flussi documentari al rallentamento dei processi della P. A verso i cittadini e le imprese.

La stessa situazione si sta profilando con la formazione di questi nuovi responsabili introdotti con la modifica al CAD del 2010: tanta formazione poco produttiva e scarsa immissione di specialisti nella amministrazione pubblica.

Mentre si fa valere il principio della spending review, o meglio ancora il contenimento del tetto del patto di stabilità nazionale e di quello interno di ciascun ente della P. A. per l’assunzione di personale specializzato, tale principio sembra non aver valore nel momento in cui si spendono somme notevoli per corsi di formazione che non sortiscono ne efficienza né efficacia e si decide di esternalizzare quella che è l’attività più propria dell’amministrazione, cioè la gestione e conservazione de documenti che hanno, come si sa, valore giuridico probatorio oltre che valore culturale, la cui protezione è di massimo interesse per lo Stato e per i cittadini.

La crucialità della classificazione

L’utilizzo delle tecnologie informatiche e i relativi processi di digitalizzazione e dematerializzazione dei documenti certamente richiedono la collaborazione di professionalità diverse. In nessun caso, tuttavia, dovrebbe venir intaccato il concetto di archivio come unicum né si dovrebbe prescindere da un riconoscimento del ruolo centrale dell’archivista sia nella gestione corrente dei documenti che nella loro conservazione; tanto più nel caso degli archivi digitali, per i quali la seconda fase è contestuale alla prima e risultano dunque cruciali, maggiormente di quanto avvenga in ambito cartaceo, le operazioni di classificazione e fascicolazione digitale. Come infatti opportunamente ricordato dal Gruppo di Lavoro Nazionale Archivi delle Regioni, “mentre negli archivi cartacei l’errata classificazione o la mancanza di classificazione poteva essere in qualche modo surrogata dalla collocazione fisica dei documenti all’interno dei fascicoli e delle serie create nel corso dello svolgimento dei procedimenti amministrativi, nel mondo digitale il vincolo archivistico è esclusivamente logico, senza più alcuna consistenza fisica.

L’unico modo per esplicitarlo è la classificazione, essendo il presupposto per l’individuazione delle modalità di aggregazione dei documenti in fascicoli o per la fissazione dei tempi di conservazione” [2]. Tutto ciò trova del resto riscontro nella normativa vigente. Anche tralasciando quanto appaia inspiegabile che la figura del responsabile dei servizi archivistici sia riconosciuta come necessaria per gli archivi della P. A. ma non per quelli privati, per i quali diventano obbligatorie solo le due figure del responsabile della conservazione (ma se non c’è un archivista con che criterio si conservano i documenti?) e del trattamento dei dati personali, si rafforza l’impressione che il ruolo dell’archivista finisca con l’essere inglobato in quello del responsabile della conservazione, senza però che per quest’ultimo sia fatta esplicita menzione dell’obbligo di possesso di specifiche conoscenze e competenze tecnico-archivistiche, con il conseguente riconoscimento dei percorsi lunghi di formazione archivistica (scuole degli Archivi di Stato, laurea e master universitari in archivistica).

La Circolare AgID 65/2014

La circolare AgID 65/2014 è la prima fonte normativa che stabilisce la coincidenza tra responsabilità previste dal CAD e la rispettiva professionalità. Bisogna attendere un allegato di un atto di alta amministrazione per giungere a questa conclusione. Nel voler stabilite le “modalità per l’accreditamento e la vigilanza sui soggetti pubblici e privati che svolgono attività di conservazione dei documenti informatici di cui all’articolo 44bis, comma 1 del D.lgs. 7 marzo 2005, n. 82”, la circolare individua la formazione e le esperienze minime, le attività associate al ruolo, nonché la tipologia di rapporto contrattuale richiesti per il Responsabile della conservazione e per il Responsabile del trattamento dei dati personali [3]. Va precisato che il documento in questione prevede, oltre a quelle appena richiamate, anche le figure del Responsabile della funzione archivistica di conservazione, del Responsabile della sicurezza dei sistemi per la conservazione, del Responsabile dei sistemi informativi per la conservazione e del Responsabile dello sviluppo e della manutenzione del sistema di professionalità informatica, che potrebbero, in teoria, essere ricoperti da due persone, quasi – tralasciando ogni considerazione di opportunità organizzativa e contenimento dei costi – un sommesso riconoscimento del carattere di unitarietà di fondo dell’attività di fatto parcellizzata dalla normativa. L’individuazione delle professionalità, peraltro, sembra essere avvenuta grazie a precisi suggerimenti venuti da soggetti privati operanti nel settore della formazione. La circolare AgID 65/2014 merita la censura della scrivente Associazione per la formulazione assolutamente generica relativa ai “requisiti professionali o di professionalità tecnico archivistica” poiché non ne specifica i titoli di formazione professionale necessari. Per ciò che concerne lo specifico del responsabile della funzione archivistica di conservazione, esso è il professionista il quale, all’interno dell’organizzazione di riferimento, è incaricato di:

  • definire e gestire il processo di conservazione, incluse le modalità di trasferimento da parte dell’ente produttore, di acquisizione, verifica di integrità e descrizione archivistica dei documenti e delle aggregazioni documentali trasferiti, di esibizione, di accesso e fruizione del patrimonio documentario e informativo conservato;
  • definire il set di metadati di conservazione dei documenti e dei fascicoli informatici;
  • monitorare il processo di conservazione e analisi archivistica per lo sviluppo di nuove funzionalità del sistema di conservazione;
  • collaborare con l’ente produttore ai fini del trasferimento in conservazione, della selezione e della gestione dei rapporti con il Ministero dei beni e delle attività culturali per quanto di competenza.

I requisiti richiesti sono la Laurea magistrale in archivistica (classe LM-5) con esperienza di almeno 2 anni nel ruolo o laurea (di primo livello, di qualunque indirizzo) con “percorsi di formazione specialistica nel settore” (non meglio precisati) e con esperienza di almeno 3 anni nel ruolo o laurea (di primo livello, di qualunque indirizzo) con esperienza di almeno 5 anni. Dunque non solo viene ignorata la valenza della laurea di primo livello della classe L-1, ma non vi è riferimento alcuno al Diploma di Paleografia, Archivistica e Diplomatica rilasciato dalle Scuole annesse agli Archivi di Stato (MiBACT) né al Diploma della Scuola di Specializzazione in beni archivistici e librari dell’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”. Dei “percorsi di formazione specialistica nel settore” – genericamente definiti – non vengono indicati i soggetti eroganti (pubblici e/o privati), né le caratteristiche e le modalità.

Ugualmente deboli appaiono i requisiti richiesti per il responsabile della conservazione laddove si prevede che agli abbia solo basi di archivistica. Questa previsione è professionalmente inopportuna nonché inaccettabile in tutti i casi in cui il suddetto responsabile della conservazione non coincida con il responsabile della funzione archivistica. Nei confronti di enti di natura privata che tendono a sottrarre competenze alla figura dell’archivista per conferirle al “factotum” del sistema di conservazione delineato dal CAD che dovrebbe essere il responsabile della conservazione, Arch.I.M. ritiene assolutamente indispensabile che il professionista incaricato abbia anche una forte e marcata formazione archivistica per poter svolgere tale ruolo al meglio in tutti i casi in cui non vi sia anche un archivista professionista nel sistema del flusso documentale soggetto a conservazione.

Conclusioni e proposte

La protesta della scrivente Associazione è fondata sul Codice dei Beni Culturali (d.lgs 42/2004) che all’art. 10, al comma 1, definisce come bene culturale

le cose immobili e mobili appartenenti allo Stato, alle regioni, agli altri enti pubblici territoriali, nonché ad ogni altro ente ed istituto pubblico e a persone giuridiche private senza fine di lucro, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico

mentre al comma 2 specifica che:

Sono inoltre beni culturali: (…); b) gli archivi e i singoli documenti dello Stato, delle regioni, degli altri enti pubblici territoriali, nonché di ogni altro ente ed istituto pubblico.

I documenti prodotti dalla P. A. vanno ricompresi dunque nella categoria dei beni tutelati dalla legge in attuazione dell’art. 9 della Costituzione. Per tale motivo è opportuno ricordare che le disposizioni del CAD, seppur adottato con decreto legislativo, in quanto strumento di semplificazione ed aggiornamento tecnologico dell’attività P. A. non possono derogare alla previsione di cui all’art. 9 della Costituzione. È bene dunque che, tenuto sempre conto della gerarchia delle fonti del diritto, ci si adoperi per creare i presupposti per la salvaguardia integrale di beni costituzionalmente protetti.

Il citato art. 10 comma 1, infatti, afferma che sia gli archivi sia i singoli documenti appartenenti allo Stato, alle Regioni ed altri Enti pubblici territoriali sono ab origine un bene culturale quale che sia il supporto su cui sono prodotti. Lo Stato riconosce ai documenti pubblici forza e una valenza giuridico-probatoria sin dal momento della loro creazione e per tale effetto li considera un bene culturale soggetto a particolare protezione a prescindere dall’interesse storico che ne consegue. A seguito dell’emanazione della L. 4/2014, recentemente la L. 110/2014 (“Modifica al codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004, in materia di professionisti dei beni culturali, e istituzione di elenchi nazionali dei suddetti professionisti”) ha stabilito che (art. 1):

In conformità a quanto disposto dagli articoli 4 e 7 e fatte salve le competenze degli operatori delle professioni già regolamentate, gli interventi operativi di tutela, protezione e conservazione dei beni culturali nonché quelli relativi alla valorizzazione e alla fruizione dei beni stessi, di cui ai titoli I e II della parte seconda del presente codice, sono affidati alla responsabilità e all’attuazione, secondo le rispettive competenze, di archeologi, archivisti, bibliotecari, demoetnoantropologi, antropologi fisici, restauratori di beni culturali e collaboratori restauratori di beni culturali, esperti di diagnostica e di scienze e tecnologia applicate ai beni culturali e storici dell’arte, in possesso di adeguata formazione ed esperienza professionale.

Gli interventi operativi di tutela, protezione e conservazione dei beni culturali devono quindi essere non solo eseguiti ma anche monitorati solamente da: archivisti, bibliotecari, demoetnoantropologi, antropologi fisici, restauratori di beni culturali e collaboratori restauratori di beni culturali, esperti di diagnostica e di scienze e tecnologia applicate ai beni culturali e storici dell’arte. Appare del tutto superato a questo punto il disposto della circolare 65/2014 AgID, alla quale occorre chiedere con forza di rivedere i requisiti delle professionalità individuate per la gestione di questo fondamentale processo di trasformazione della P. A. Le recentissime regole tecniche definite con il DPCM 13.11.2014 aumentano le preoccupazioni della scrivente Associazione, poiché le specificità delle attività collegate al flusso documentale richiedono una conoscenza approfondita del flusso documentale stesso e delle regole che presiedono alla corretta individuazione del processo classificatorio e di fascicolazione. In molte amministrazioni il fascicolo informatico, piuttosto che essere concepito come una unità documentaria minima, si configura piuttosto come un flusso seriale indistinto di documenti collegati ad un intero procedimento amministrativo, rispetto ai quali il set di metadati minimo proposto rischia di essere insufficiente ai fini della conservazione e della ricerca negli anni successivi. Allo stesso tempo deve essere salvaguardata la ricchezza del patrimonio di dati e atti prodotti dalla P. A. nello svolgimento delle sue attività che, spesso, è fatta di memorie, relazioni, pareri informali, appunti di lavoro, notazioni tecniche o informative, ecc. non ufficiali – e quindi non classificati da un passaggio formale attraverso il protocollo – che rischia di andare irrimediabilmente perduta senza un serio e severo governo ordinario della gestione del flusso documentario.

In conclusione, la scrivente Associazione, per concorrere al contenimento della spesa pubblica, per valorizzare e velocizzare la trasformazione dal documento tradizionale in documento digitale, chiede che la normativa de quo sia aggiornata rinforzando la salvaguardia di beni costituzionalmente protetti e definendo ex novo il quadro delle professionalità dedicate a tale scopo. A tal fine chiede l’avvio di un confronto tra il Ministero della Semplificazione e la Pubblica Amministrazione, il MiBACT e l’AgID, per approfondire e definire la meglio le caratteristiche ed i profili professionali per figure così fondamentali per la trasformazione della l’amministrazione pubblica. Ciò nella consapevolezza, come ha scritto [4] la prof.ssa Maria Guercio docente dell’Università “La Sapienza” di Roma, che le istituzioni pubbliche

sono state tormentate da un interrotto processo normativo e regolamentare non sempre chiarificatore, che si basava sull’assunto che con qualche regola in più sarebbe stato possibile risolvere difficoltà organizzative, ritardi e trascuratezza pluridecennali in materia di memoria documentaria e con l’implicita convinzione ripetutamente sfatata che a ritardare l’innovazione tecnologica e i suoi effetti fossero le resistenze culturali delle amministrazioni e non la loro consapevolezza del fatto che per rinnovare si richiede ben altro impegno (cioè risorse, persone, conoscenze tecnologiche, attività di ricerca, ecc.) rispetto agli interventi di smaterializzazione.

A tal fine, la scrivente Associazione chiede un incontro con le SS. VV. onde poter meglio rappresentare le istanze del presente documento, nonché l’istituzione di un tavolo tecnico per rivedere le parti del CAD che richiedono revisioni ed approfondimenti.

Roma, 28 febbraio 2015

Il Presidente
Angelo Restaino

Gli estensori: V. Bagnai, R. Di Costanzo, A. Maugeri, L. Polidoro.


[1] Il responsabile della conservazione a) definisce le caratteristiche e i requisiti del sistema di conservazione in funzione della tipologia dei documenti da conservare, della quale tiene evidenza, in conformità alla normativa vigente; b) gestisce il processo di conservazione e ne garantisce nel tempo la conformità alla normativa vigente; c) genera il rapporto di versamento, secondo le modalità previste dal manuale di conservazione; d) genera e sottoscrive il pacchetto di distribuzione con firma digitale o firma elettronica qualificata, nei casi previsti dal manuale di conservazione; e) effettua il monitoraggio della corretta funzionalità del sistema di conservazione; f) assicura la verifica periodica, con cadenza non superiore ai cinque anni, dell’integrità degli archivi e della leggibilità degli stessi; g) alfine di garantire la conservazione e l’accesso ai documenti informatici, adotta misure per rilevare tempestivamente l’eventuale degrado dei sistemi di memorizza- zione e delle registrazioni e, ove necessario, per ripristinare la corretta funzionalità; adotta analoghe misure con riguardo all’obsolescenza dei formati; h) provvede alla duplicazione o copia dei documenti informatici in relazione all’evolversi del contesto tecnologico, secondo quanto previsto dal manuale di conservazione; i) adotta le misure necessarie per la sicurezza fisica e logica del sistema di conservazione ai sensi dell’art. 12; j) assicura la presenza di un pubblico ufficiale, nei casi in cui sia richiesto il suo intervento, garantendo allo stesso l’assistenza e le risorse necessarie per l’espleta- mento delle attività al medesimo attribuite; k) assicura agli organismi competenti previsti dalle norme vigenti l’assistenza e le risorse necessarie per l’espletamento delle attività di verifica e di vigilanza; l) provvede, per gli organi giudiziari e amministrativi dello Stato, al versamento dei documenti conservati all’archivio centrale dello Stato e agli archivi di Stato secondo quanto previsto dalle norme vigenti; m) predispone il manuale di conservazione di cui all’art. 8 e ne cura l’aggiornamento periodico in presenza di cambiamenti normativi, organizzativi, procedurali o tecnologici rilevanti.

[2] Memorie e diritti. Politiche e strumenti per la dematerializzazione nelle Regioni, a cura del Gruppo di Lavoro Nazionale Archivi delle Regioni, Archivio Centrale dello Stato, 7 luglio 2011
[3] http://www.agid.gov.it/sites/default/files/documentazione/profili_professionali_per_la_conservazione.pdf
[4] Intervento pronunciato durante i lavori del convegno svoltosi il 7 luglio 2011 presso l’Archivio Centrale dello Stato sul tema “Dematerializzazione e cooperazione inter-istituzionale”.

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